对基层央行内控机制建设问题的思考
近几年来，随着央行体制改革和职能转换，全面提升基层央行内控机制建设水平，不断增强防范道德风险、管理风险、操作风险的内控防范能力已成为十分紧迫而又富有挑战性的现实课题。一方面需要花大力气夯实管理基础，提高干部的综合素质，健全规章制度补缺堵漏；另一方面又要瞄准新业务领域的知识、技能及手段的不断更新升级，高标准严要求完善内控监督体系。面对新形势下内控管理的新要求，可以说基层央行做了大量的工作，也取得了相应的成效。同时，通过自身内控机制建设的实践，我们对内控机制理论以及如何有效指导内控机制建设有了一些理性认识，对内控机制建设过程中存在的有关问题也进行了有益的探索和思考。
一、基层央行内控机制建设的理性认识
何谓机制，从管理学角度而言，机制的本质说到底是系统构成要素相互依存、相互制约关系的集成。一个完整的机制其系统关系内涵应当包括决策关系、执行关系、反馈关系、监督关系。因而，一个健全的机制可以理解为由决策机制、执行机制、反馈机制、监督机制四个子系统构成的“闭合回路”。依据以上理论，从基层央行来看，我们分析认为其内部控制机制是在没有外界环境特定干预的情况下，不断调整自身要素和优化结构，以形成适应基层央行防范风险、案件出现的要求，进而形成或保持其比较定型的有激发人、规范人、制约人的特定功能的系统关系。科学完整的基层央行内控管理机制建设，应当保持每一“子系统”环节的顺畅。其一、决策是前提。内制机制建设要求管理者对所要控制的对象有针对性的正确决策，如针对某项新的业务系统制订相应的风险管理制度就是管理者的一项决策行为；其二、执行是关键。如果决策之后执行不力、不到位，往往就达不到决策的初衷；其三、反馈是重点。如执行的情况反馈失时、失真，不能及时掌握或准确掌握，就会导致盲目性；第四、监督是保障。监督软弱，干没干，干得如何，没有说法，缺乏约束，没有激励和责任追究，就极易导致搞形式、走过场。以上如若某一环节存在问题，必然导致机制不畅，进而导致内控失常，结果无成效。同时，内控机制建设是一项动态的、因素十分复杂并具有长期性特点的“系统工程”，需要管理者在实践中不断发展完善，以促其有效性得到更好发挥。
二、基层央行内控机制建设中存在的突出问题
当前，各基层央行为防范风险和案件都十分重视内控机制的建设，摆上了党委（组）的重要议事日程，但检查中仍不时暴露出不少风险隐患和问题，同时基层央行也有不少案例被警示性地在辖内通报，由此促使我们要认真思考如何进一步强化内控建设和机制创新，针对此，我们开展了专题调查，发现有些问题一定程度上确实制约了内控作用的有效发挥，并导致内控建设同理想目标期望值还有距离，同时也切实感觉到随着形势的不断变化和发展，内控机制建设也需要与时俱进，不断完善。内控机制建设中的突出问题主要表现在以下几个方面。
（一）决策系统中的突出问题
1.制度决策滞后于业务发展，导致部分业务无章可循或有章难循。近年来，随着社会经济生活的深刻变化和中央银行业务不断发展，某些相应的业务规章或规范显得有些僵化，跟不上业务发展的新需要。新职能的履行、新业务的开办、新系统的运行，有时制度建设的同步性不够。如新的支付系统上线后的查询查复工作，有的县级央行以往是发出行与接收行之间直接进行，而现在转变为发出行与接收行之间必须由中支核算中心联行柜作为“桥梁”间接进行，为此，业务流程中就出现县支行网点柜与中支核算中心联行柜传递查询查复信息新情况，当时还没有建立制度，仅套用上级行的制度，可又与上级行的做法不同，致使当时曾经有段时间的制度对此还没有对应的内容和规定，对此种业务行为未进行规范，导致制度决策滞后于新的业务发展，致使实际业务运行中无章可循。
2.决策制度偏离业务实际，操作性不强。现实工作中，有时决策层出台的制度理论上显得可行，但是由于受客观因素和基层行实际情况的影响，在实践中难以操作和执行。如大额支付系统中的基层行高额罚息贷款无法落实问题。虽然人总行办公厅［2003］173号文件规定“有关银行在清算窗口时间内无法筹措资金的，由人民银行当地分支行对其提供高额罚息贷款”，但目前由于地市中心支行临时性贷款限额被收回到省会中支，地市以下人行提供高额罚息贷款也就成了一纸空文。有的制度相互之间规定不一致，如《大额支付系统2.6版手册》中规定对有疑问的来账进行退回，而会计制度中却规定对有疑问的来账应该是“有疑必查，有查必复，复必详尽，及时处理”，导致业务实践中操作者无所适从。
（二）执行系统中的突出问题
1.员工风险责任意识淡薄，导致主观执行制度不到位。基层央行已建立了较完善的内控制度，但存在无视制度规定，凭经验、感情办事现象；有的基层行连续多年未发生案件和重大业务差错，一些干部职工思想上麻痹大意，在实际业务操作中图方便、找捷径。如业务操作口令不保密或管理不严谨、经办人员离机不及时签退、印章管理松懈等。
2.制度刚性规定与基层实际情况相悖，导致客观执行制度不现实。如由于基层央行多年没有进人，人员总数在萎缩，加上员工平均年龄大，各部门的人手普遍感到紧张，人员安排难以符合制度的刚性规定。以县支行综合业务股为例，按货币发行、联行、国库以及支行财务四大业务的制度要求，全股需设28个岗位，但实际上基层央行综合业务股一般只有8到10人，有的支行仅有6人，考虑合理兼岗的因素至少需12人才能符合内控管理的要求。
（三）反馈系统中的突出问题
内控信息反馈及时性、真实性、全面性不够。一是基层央行内控工作中，一些单位或部门领导，在“本位主义”和“一致对外”的思想指导下，对自身检查出来的问题存有“家丑不可外扬”的心态，多采取“内部消化”处理，对涉及本单位或个人利益的问题，基本不反映或仅反映无足轻重的问题，而对上级行来检查工作时，为不影响年终考评考核，存有“报喜不报忧”的心态，从而严重影响内控信息的真实性和全面性。二是在同级监督或同级工作配合协调中，往往存在着内控信息传递不及时问题，有时一项工作布置下去，能按照要求及时上报材料的为数不多，即使三令五申，再加上分管领导开会协调、督办，也仍然存在个别职能部门迟报或不报敷衍塞责的现象。
（四）监督系统中的突出问题
1.内控监督体制不顺畅，影响监督工作的独立性和权威性。当前基层人民银行内控部门多采取“监督同级，下查一级”的模式，这种体制模式导致监督尤其是同级监督存在许多自身难以克服的困难。如目前有的县支行内控部门还没有单独设立，纪检组长在行政职务上还同时担任支行副行长，履行同级监督时监督行长或同级副行长、从体制上来说实际上是“下级监督上级”、“监督部门既当裁判员又当运动员”，工作开展的难度和效果可想而知；而纪检员、内审员一般挂靠支行人事政工部门，多为兼职，有的是副股长级别，有的是一般员工，履行监督职责时不仅因级别上不够而心存顾虑，同时由于年终考评考核的“民主打分”因素更顾及“后路”。监督体制不畅，在很大程度上致使内控监督的独立性和权威性大打折扣。
2.内控监督的奖惩不到位，导致监督工作效果不明显。目前基层央行多数业务制度有奖励和惩处的相关内容规定，但内控管理制度对监督者的奖励和惩处要么没有规定、要么规定不详细或不具有操作性，缺乏对内控监督者的激励和约束机制，进而使许多制度因人为因素而仅仅挂在墙上、写在纸上，难以落到实处。以内审工作为例，目前多数行都制定了内部审计中查出违规行为和问题的经济处罚办法，以此来规范被审对象在内部审计中发现问题、整改问题落实情况的奖惩，但实际上无论从内审工作质量和内审整改的效果来看都不尽如人意，其中一个主要原因就是对监督者的再监督奖惩机制的缺位，导致监督者权利与义务不对等，进而一定程度上存在“认不认真一个样，尽不尽职无所谓”的现象，监督效能的发挥成了无米之炊、无源之水、无本之木，领导者“既要马儿跑得快，又要马儿不吃草”的良好愿望往往只能事与愿违。
三、加强基层央行内控机制建设的几点建议
(一)增强内控制度决策与业务发展的协调性和适用性。
针对新业务的开办、新情况、新问题的出现、新系统的上线，基层央行要及时研究制定新的业务规章制度，达到制度建设与基层业务发展同步，并确保制度的超前性、科学性和操作性。同时，要及时对现行的制度进行“立、改、废”，建议上级行定期或不定期对现行内控制度进行清理，避免新老业务制度的冲突、交叉或过时，特别是对于会计、国库、货币发行等操作程序经常性改造和升级的情况，更应注重内控制度与现行业务的协调性和适应性。
（二）强化风险责任意识，增强制度的执行力。
一是加强对员工风险警示教育，通过身边和现实的案例督促员工进一步增强业务操作中风险意识，在此基础上建立和完善风险责任追究机制，使每一个岗位、每一个部门都能明确应该干什么、如何干、干好了干出成绩了有什么样的奖励、干坏了出现了风险和事故该承担什么样的责任。二是通过开展“领导以身作则带头干”、“加强基层央行文化建设”等系列活动培养和增强干部职工的执行观念和意识，创造一个有效的制度执行机制。三是进一步整合资源、优化人力资源配置为内控制度执行创造前提。如针对现在支行普遍存在综合业务部门的人员不足的问题，可以考虑采取合并支行、不同业务部门之间合理兼岗等方法予以解决。
（三）建立内控信息反馈责任追究制度。
强化内控信息反馈责任追究制度建设。一是建立内控信息传递限时制度，包括内控信息“上传下”和“下报上”，也应包括同级之间的信息沟通。二是建立重要部门尤其是重要岗位之间的相互制约、相互监督的信息定期并行上报制度，对无情况的实行零风险、零事故报告制度和责任制度。三是建立检查监督者与被监督者负连带责任追究制度。对检查深度不够，该发现的问题和风险未能及时发现或发现问题隐瞒不报的都要严格追究监督者的连带责任。
（四）进一步优化监督体制的改革，强化监督手段，增强内部监督的有效性。
目前，依据人总行银党[2006]16号《关于全面推进人民银行县支行监督工作机制建设的通知》和银党[2004]48号《关于加强人民银行县（市）支行监督管理机制建设的指导意见》两个文件精神，要求基层央行结合实际在文件中规定的两种内控监督管理模式中选其一进行实践操作，若按模式一规定即将支行纪检、监察、内审部门合并，由中心支行纪检、监察、内审部门派驻，一套人马三块牌子，成立纪检监察审计室。我们分析思考认为由于模式一中明确规定派驻人员行政关系上收到中心支行，但又规定党（团）组织关系、工资关系、福利待遇等仍在县支行，受中心支行和县支行的双重领导等相关规定，依然没有从根本上有效解决监督同级有效性的“心理”难题。如若按模式二中规定仅审计工作上收，我们认为也难以保证县支行监督力量和监督的及时性以及内审、纪检等部门的监督“重叠”等问题。为此建议进一步优化基层央行内控监督管理体制的改革，采取县级支行内控监督逐级上收或固定上收到上级行的方法，使纪检内审干部从真正意义上实现人员、关系“全部上收”，使以往的“监督同级，下查一级”切实有效转变为“下查一级”或“下查多级”的监督方式。同时为避免县支行“纪检监察审计室”受上级行多个部门分别派驻领导和工作部署而在履职中可能出现的力难从心的局面，建议考虑将中支纪检、内审、事后监督部门进行优化整合为“大监督”办公室，根据监督工作需要在办公室内部可以对大监督工作再进行细分，由“监办”一个部门统一安排内控工作和负责内控监督，同时强化必要的业务培训和购置相适应的操作“工具”，以达到“工欲善其事，必先利其器”的效果。
（五）建立和完善对监督者的激励和约束机制，有效提高监督效能。
一是夯实监督基础工作，通过精神和物质有效激励监督者。扎实有效的监督基础工作是对监督者实行激励和约束的前提和条件，为监督部门配备高素质的干部队伍并优化其人才结构、配备充足的现代化从业设备、经常性地开展理论和业务培训、成绩突出的监督干部优先提拔和任用、对监督者的民主测评不能作为评价干部的主要依据、赋予其相应的职责和权限等等。二是严格按照权责对等的原则建立对监督者的约束机制。结合基层央行的实际，建立基层行监督责任制，明确纪检、内审、事后监督等部门和岗位在履行监督职责过程中的责任和义务。如内审工作中可以建立《基层行内审组长、主审人、成员责任制》。